Eesti avalikus halduses ja õigusteadlaste ringkondades on juba aastaid hõõgunud arutelu selle üle, kas meie riigi täitevvõimu selgroog – Vabariigi Valitsuse seadus – vastab enam 21. sajandi väljakutsetele. See seadus, mis võeti vastu 1990. aastate keskel, oli toona hädavajalik instrument noore riigi ülesehitamiseks ja stabiilsete institutsioonide loomiseks. Täna aga leiavad tippametnikud, õiguseksperdid ja riigireformi eestvedajad üha sagedamini, et kunagine tugev vundament on muutunud arengut pärssivaks korsetiks. Riigivalitsemine on muutunud keerukamaks, probleemid on muutunud valdkondadeüleseks, kuid seadus hoiab jäigalt kinni struktuurist, mis soosis ametkondlikku eraldatust ja selgepiirilist vastutust ajal, mil digiriigist ja globaalsetest hübriidkriisidest polnud veel aimugi.
Ajakuristiku serval: 90ndate pärand tänapäeva maailmas
Et mõista vajadust muutuste järele, tuleb vaadata tagasi seaduse sünnilukku. Vabariigi Valitsuse seadus loodi ajal, mil Eesti peamine eesmärk oli luua toimiv ametnikkond ja tagada, et iga ministeerium suudaks oma haldusalas korra majja lüüa. See oli “resortide” ajastu, kus iga minister oli oma valdkonna kuningas. Täna on aga olukord drastiliselt muutunud. Kaasaegsed väljakutsed – olgu selleks kliimamuutused, vaimse tervise kriis või küberjulgeolek – ei tunnista ministeeriumite piire.
Eksperdid toovad välja, et praegune seadus on oma olemuselt liiga staatiline. See loetleb konkreetsed ministeeriumid ja nende põhiülesanded, muutes valitsuse struktuuri muutmise äärmiselt vaevaliseks protsessiks. Iga kord, kui on vaja luua uus ministriportfell või ühendada ameteid, põrkutakse juriidilistele takistustele, mis nõuavad sageli Riigikogu sekkumist ja seadusemuudatusi. See aeglus on kriisiolukordades lubamatu, takistades peaministril operatiivselt meeskonda ümber rivistada vastavalt tegelikule vajadusele.
“Silotornide” probleem ja koostöö puudumine
Üks teravamaid kriitikanooli, mis praeguse seaduse pihta lendab, on niinimetatud “silotornide” efekti süvendamine. Silotornistumine tähendab olukorda, kus ministeeriumid tegutsevad isolatsioonis, kaitstes kiivalt oma eelarvet, ametnikke ja mõjuvõimu, selle asemel et lahendada ühiskonna probleeme terviklikult. Seadus oma praegusel kujul soosib vertikaalset juhtimist, kus info liigub alt üles ministrini, kuid horisontaalne infovahetus ministeeriumide vahel on sageli puudulik või bürokraatlikult takistatud.
Näiteks rohepöörde elluviimine nõuab tihedat koostööd Kliimaministeeriumi, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi, Rahandusministeeriumi ning Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi vahel. Kehtiv õigusraamistik ei paku aga piisavalt paindlikke mehhanisme ühiste meeskondade moodustamiseks või ühise eelarve kasutamiseks. Eksperdid on pakkunud välja lahendusi, kus valitsusel oleks suurem vabadus moodustada ajutisi rakkerühmi (task force), millel on selge mandaat ja rahastus, kuid mis ei kuulu ühegi konkreetse ministeeriumi ainualluvusse.
Paindlikkuse vajadus kriiside ajastul
Viimaste aastate sündmused, alates COVID-19 pandeemiast kuni julgeolekukriisini Euroopas, on näidanud, kui oluline on riigiaparaadi kiire kohanemisvõime. Vabariigi Valitsuse seadus on siinkohal osutunud piduriks. Kui riigil on vaja kiiresti suunata ressurssi uude prioriteetsesse valdkonda – näiteks luua eraldi vastutusala elanikkonnakaitseks või energiakriisi lahendamiseks –, siis praegune seadus eeldab pikka ja lohisevat kooskõlastusringi.
Riigireformi pooldajad viitavad sageli Põhjamaadele, kus peaministril on tunduvalt vabamad käed valitsuse struktuuri kujundamisel. Soomes või Rootsis on tavapärane, et ministrite arv ja nende vastutusvaldkonnad pannakse paika vastavalt koalitsioonileppele ja ajastu vajadustele, ilma et selleks peaks iga kord parlamendis baasseadust muutma. Eestis on aga ministrite arv ja nimetused suuresti kivisse raiutud, mis tekitab olukorra, kus meil on ministrid, kelle töökoormus on tohutu, ja teised, kelle haldusala on ajas kokku kuivanud, kuid positsioon säilib inertsist.
Milliseid konkreetseid muudatusi eksperdid soovitavad?
Õigusteadlaste ja riigijuhtimise ekspertide ettepanekud Vabariigi Valitsuse seaduse muutmiseks võib jagada mitmesse suuremasse kategooriasse, mis kõik teenivad eesmärki muuta riik tõhusamaks ja kodanikule lähemaks.
- Ministrite arvu ja nimetuste lahtisidumine seadusest: Üks radikaalsemaid, kuid enim toetust leidnud ideid on eemaldada seadusest konkreetne ministeeriumide loetelu. Seadus sätestaks vaid ministeeriumide maksimaalse arvu või üldised põhimõtted, jättes peaministrile õiguse moodustada oma valitsus vastavalt poliitilistele prioriteetidele. See võimaldaks luua nn “portfellita ministreid”, kes vastutavad konkreetsete suurprojektide eest (nt riigireformi minister, digiminister).
- Ministeeriumide ülene eelarvestamine: Et murda silotorne, on vaja muuta rahastamismudelit. Seadus peaks võimaldama ja soodustama programmipõhist eelarvestamist, kus raha ei eraldata mitte asutusele, vaid probleemi lahendamiseks. See sunnib erinevaid ametkondi koostööle, kuna raha saamiseks tuleb näidata ühistulemust.
- Riigikantselei rolli tugevdamine: Et tagada valitsuse strateegiliste eesmärkide täitmine, vajab peaminister tugevamat tugistruktuuri. Eksperdid näevad Riigikantseleid mitte ainult tehnilise teenindajana, vaid strateegilise keskusena, mis koordineerib poliitikate kujundamist üle ministeeriumide piiride. See nõuab seaduses Riigikantselei pädevuse täpsustamist.
- Kantslerite rotatsiooni süsteem: Tippametnike (kantslerite ja asekantslerite) liikumine erinevate ministeeriumide vahel peaks olema loomulik osa karjäärist. See vähendaks “oma maja” pimedat kaitsmist ja tooks valitsemisse laiemat vaadet. Seadus peaks looma alused tippjuhtide tsentraalseks värbamiseks ja arendamiseks.
Poliitiline tahe versus administratiivne loogika
Hoolimata ekspertide selgest sõnumist, on seaduse muutmine takerdunud poliitilise tahte puudumise taha. Miks on poliitikutel raske loobuda praegusest süsteemist? Vastus peitub sageli koalitsioonipoliitika matemaatikas. Praegune jäik süsteem, kus ministeeriumid on nagu feodaalsed valdused, teeb koalitsiooniläbirääkimised lihtsamaks – igale parteile jagatakse teatud arv “torne”, mida nad saavad oma äranägemise järgi valitseda.
Paindlikum süsteem nõuaks suuremat usaldust koalitsioonipartnerite vahel ja vähendaks erakondade võimalust kasutada ministeeriume oma parteipoliitika kindlustena. Samuti kardetakse, et kui peaministrile antakse liiga suur võim struktuuri üle otsustada, võib see viia valitsuse politiseerumiseni ametnikkonna arvelt. Ometi väidavad eksperdid, et riskid on maandatavad ning tegevusetuse hind – ebaefektiivne riik – on tunduvalt kõrgem.
Korduma kippuvad küsimused (KKK) Vabariigi Valitsuse seaduse kohta
Et paremini mõista reformi olemust, oleme koondanud vastused peamistele küsimustele, mis avalikkuses ja meedias on kerkinud.
Mis on Vabariigi Valitsuse seaduse peamine eesmärk?
See seadus reguleerib Vabariigi Valitsuse ja valitsusasutuste (ministeeriumid, ametid, inspektsioonid) tegevuse aluseid, pädevust ja töökorda. See on n-ö “mängureeglite kogumik”, mille järgi täitevvõim Eestis toimetab.
Kas seaduse muutmine tähendab ametnike vallandamist?
Ei, seaduse muutmine iseenesest ei tähenda massilisi koondamisi. Eesmärk on töökorralduse tõhustamine, mitte tingimata kulude kärpimine inimeste arvelt. Küll aga võib paindlikum süsteem aja jooksul vähendada dubleerimist ja seeläbi ametnike arvu optimeerida.
Miks ei saa praeguste seadustega koostööd parandada?
Kuigi koostöö on alati võimalik, teeb praegune seadusandlus ühiste ressursside kasutamise ja vastutuse jagamise juriidiliselt keeruliseks. Ametnikud on sageli seotud oma ametijuhendite ja seadusest tulenevate kitsaste ülesannetega, mis ei soosi “piiride ülest” tegutsemist.
Kas muudatused annaksid peaministrile liiga palju võimu?
See on üks peamisi poliitilisi vaidlusküsimusi. Eksperdid leiavad, et peaministril kui valitsusjuhil peabki olema õigus oma meeskonda ja selle struktuuri kujundada. Tasakaalustusmehhanismiks jääb alati Riigikogu, kes kinnitab valitsuse ametisse ja kelle ees valitsus vastutab.
Tulevikuvaade: Riigireformi vältimatud sammud
Vaadates ettepoole, on selge, et Vabariigi Valitsuse seaduse avamine ja kaasajastamine on vaid aja küsimus. Surve avaliku sektori efektiivsuse tõstmiseks kasvab nii piiratud eelarvevahendite kui ka kahaneva tööealise elanikkonna tõttu. Eesti ei saa endale lubada luksust pidada ülal kohmakat ja killustunud riigiaparaati.
Muudatused ei pea sündima üleöö revolutsioonina, vaid võivad toimuda etapiviisiliselt. Esimene samm võiks olla ministrite vastutusalade paindlikumaks muutmine, millele järgneks tugiteenuste konsolideerimine ja ühise strateegilise planeerimise tugevdamine. Oluline on mõista, et seadus on tööriist, mitte eesmärk omaette. Kui tööriist on nüri ega sobi enam ülesande lahendamiseks, tuleb see välja vahetada või teravaks ihuda. Ainult nii saab tagada, et Eesti riik on ka tulevikus võimeline pakkuma oma kodanikele parimat võimalikku elukeskkonda ja turvatunnet, olenemata sellest, millised kriisid või väljakutsed meid ees ootavad.
