Iga aasta alguses ja lõpus seisavad Eesti inimesed silmitsi ühe ja sama küsimusega: miks riigieelarve on pidevas miinuses, kuigi maksukoormus tõuseb ja majandus on aastate jooksul kasvanud? Uudistepealkirjad räägivad sadadest miljonitest eurodest, mis on justkui “puudu” või valesti planeeritud. Tavakodaniku jaoks tundub see olukord tihti absurdne. Meile räägitakse vajadusest püksirihma pingutada, kärpida lastetoetusi või tõsta käibemaksu, samal ajal kui loeme raportitest ebaõnnestunud IT-hangetest, mis neelasid miljoneid, või infrastruktuuri projektidest, mille maksumus on mitmekordistunud. See tekitab õigustatud pahameelt ja usalduskriisi riigi ning kodaniku vahel. Kuid kuhu see raha tegelikult kaob? Kas keegi viib selle kohvritega minema või on tegemist süsteemse ebaefektiivsuse, bürokraatia ja halva planeerimise seguga, mida on võimalik lahti muukida?
Riigieelarve labürint: miks on raha teekonda raske jälgida?
Üks peamisi põhjuseid, miks maksumaksja miljonite kadumine tundub suure mõistatusena, peitub riigieelarve koostamise keerukuses. Viimastel aastatel on Eestis palju poleemikat tekitanud tegevuspõhine eelarve. Selle süsteemi idee oli algselt üllas – muuta kulutused läbipaistvamaks, sidudes need konkreetsete tegevuste ja eesmärkidega, mitte lihtsalt kuluridadega ministeeriumide kaupa. Reaalsus on aga osutunud vastupidiseks.
Kriitikud ja isegi Riigikogu liikmed on kurtnud, et uus eelarveformaat on muutnud raha liikumise jälgimise peaaegu võimatuks. Kui varem oli real kirjas “koolimaja remont”, siis nüüd võib see summa olla peidetud laialivalguva nimetuse alla nagu “hariduskeskkonna parendamise meede”. See tekitab olukorra, kus:
- Vastutus hajub: Kui raha on jaotatud üldiste programmide vahel, on raske näidata näpuga konkreetsele ametnikule või osakonnale, kes vastutab ebamõistliku kulutuse eest.
- Võrdlusmoment kaob: Raske on võrrelda käesoleva aasta kulutusi eelmiste aastatega, kuna programmide nimetused ja sisud võivad muutuda.
- Parlamentaarne kontroll nõrgeneb: Kui isegi rahanduskomisjoni liikmed ei suuda Exceli tabelitest välja lugeda, kuhu täpselt raha läheb, siis on demokraatlik järelevalve puudulik.
Riigihanked ja “lisatööd” kui varjatud kuluallikas
Kui rääkida konkreetsetest rahapõletamise kohtadest, siis riigihanked on vaieldamatult üks suurimaid valukohad. Kuigi hankeseadused on ranged, leidub süsteemis alati auke. Üks levinumaid skeeme, kuidas maksumaksja raha “ära kaob”, on hangete võitmine alapakkumistega. Ettevõte pakub ebareaalselt madalat hinda, et võita konkurss, ja seejärel hakatakse projekti käigus nõudma tasu “lisatööde” eest.
Need lisatööd on tihti ettekäändeks, et projekti eelarvet paisutada 20%, 30% või isegi 50% võrra. Kuna ehitus on juba pooleli või tarkvara arendus käib, on riigil (tellijal) väga raske lepingut lõpetada ja uut hanget korraldada. Seega makstaksegi juurde.
Suurprojektide needus
Eraldi kategooria moodustavad megaproljektid. Olgu selleks siis Rail Baltic, suured maanteelaiendused või uued riiklikud infosüsteemid. Nende puhul on eelarve ületamine saanud pigem reegliks kui erandiks. Siin mängivad rolli mitu tegurit:
- Ehitushindade kallinemine: Projektide planeerimise ja teostamise vahele jääb aastaid. Selle ajaga muutub majanduskeskkond drastiliselt.
- Bürokraatlikud takistused: Uuringud, keskkonnamõjude hindamised ja vaidlused maaomanikega venitavad protsesse, ja aeg on teatavasti raha.
- Üleplaneerimine: Tihti soovitakse ehitada “maailma parimat” lahendust, selle asemel et leppida funktsionaalse ja taskukohasega.
IT-arendused: digiriigi kallis hind
Eesti on uhke oma e-riigi maine üle, kuid selle ülalpidamine ja arendamine neelab astronoomilisi summasid. Maksumaksja miljonid kaovad tihti ebaõnnestunud IT-arendustesse, mis kas ei saa kunagi valmis või on kasutajatele nii ebamugavad, et vajavad kohest ümbertegemist (mis maksab omakorda raha).
Probleem seisneb tihti selles, et riik on “tark tellija” ainult paberil. Ametnikud, kes hankeid koostavad, ei pruugi omada piisavat tehnilist kompetentsi, et hinnata arenduse tegelikku keerukust ja mahtu. Tulemuseks on n-ö “spagetikoodi” süsteemid, mida on kallis hooldada ja mida ükski teine ettevõte peale algse arendaja ei suuda hallata. See tekitab sõltuvussuhte (vendor lock-in), kus riik on sunnitud aastast aastasse maksma miljoneid litsentsitasusid ja hoolduskulusid ühele kindlale partnerile.
Konsultatsioonid, analüüsid ja “aur”
Väga suur osa “kadunud” rahast ei lähe betooni ega koodi, vaid paberile. Riigiasutused tellivad igal aastal sadu analüüse, uuringuid ja strateegiaid. Mõned neist on hädavajalikud, kuid kriitikud viitavad, et suur osa neist on mõeldud vaid vastutuse edasilükkamiseks või otsuste õigustamiseks.
Tüüpiline stsenaarium näeb välja selline: ministeeriumil on vaja lahendada probleem. Selle asemel, et ametnikud töötaksid lahenduse välja, tellitakse väliselt konsultatsioonifirmalt 100 000 eurot maksev analüüs. Analüüs valmib, esitatakse PowerPointi slaidid, ja dokument pannakse sahtlisse. Aasta hiljem, kui probleem on ikka lahendamata, tellitakse uus analüüs, et “uuendada andmeid”. See on raha põletamine kõige puhtamal kujul, mis ei loo ühiskonnale mingit lisandväärtust.
Korduma kippuvad küsimused (FAQ)
Riigirahanduse teemad on keerulised ja tekitavad palju segadust. Allpool on toodud vastused levinumatele küsimustele, mis puudutavad maksumaksja raha kasutamist.
Kas ma saan ise kontrollida, kuhu minu maksud lähevad?
Jah ja ei. Iga aasta avaldab Rahandusministeerium riigieelarve eelnõu ja seletuskirja, mis on avalikud dokumendid. Samuti on olemas interaktiivsed veebilehed (nagu “Riigiraha” rakendused), mis püüavad andmeid visualiseerida. Kuid nagu eelnevalt mainitud, tegevuspõhine eelarve muudab detailse jälgimise tavakodanikule väga keeruliseks.
Kes vastutab, kui miljonid lähevad “huugama”?
Poliitiline vastutus tähendab tavaliselt tagasiastumist, kuid see ei too raha tagasi. Ametnikke kaitseb sageli seadus, kui nad pole rikkunud protseduurireegleid. Kui hange oli juriidiliselt korrektne (isegi kui tulemus on mõttetu), on juriidilist vastutust raske kohaldada. Riigikontroll on asutus, mis auditeerib riigi kulutusi ja toob vead avalikkuse ette, kuid neil puudub karistusõigus.
Miks riik laenu võtab, kui raha ei osata kulutada?
Laenu võtmine on majanduspoliitiline otsus. Riik väidab sageli, et laenu on vaja investeeringuteks, mis toovad tulevikus tulu (näiteks teedeehitus või energiasõltumatus). Probleem tekib siis, kui laenuraha kasutatakse jooksvate kulude (nagu palgad või sotsiaaltoetused) katmiseks, mis ei tooda tulevikus lisaväärtust.
Mis on “katuseraha”?
Katuseraha oli (ja kohati on siiani erinevates vormides) praktika, kus Riigikogu liikmed said jagada teatud summa riigieelarvest oma äranägemise järgi piirkondlikele projektidele või MTÜ-dele. Kuigi summad on riigieelarve üldmahuga võrreldes väikesed, on see praktika saanud palju kriitikat korruptsiooniohu ja läbipaistmatuse tõttu.
Struktuursed probleemid ja ametnike armee
Kui räägime miljonite kadumisest, ei saa mööda vaadata avaliku sektori suurusest. Eesti on väike riik, kuid meil on suur hulk riigiameteid, sihtasutusi ja inspektsioone. Igaühel neist on oma administratiivkulud: juhid, raamatupidajad, kommunikatsioonispetsialistid, rendipinnad.
Dubleerimine on tõsine probleem. Tihti tegelevad sarnaste teemadega mitu erinevat asutust. Näiteks ettevõtluse toetamisega võivad tegeleda nii ministeeriumi osakonnad kui ka eraldiseisvad sihtasutused. See tähendab, et suur osa toetusteks mõeldud rahast kulub hoopis toetuste jagamise süsteemi ülalpidamiseks. Mõningate hinnangute kohaselt võib toetusmeetme administreerimine neelata märkimisväärse protsendi kogu fondi mahust.
Lisaks on tekkinud nn projektimajandus. Paljud MTÜ-d ja sihtasutused on loodud vaid selleks, et “imeda” riigieelarvest või Euroopa Liidu fondidest projektipõhist raha. Nende tegevuse mõju ühiskonnale on tihti minimaalne ja lühiajaline – kui projektiraha lõpeb, lõpeb ka tegevus, kuid kulutatud miljonid on läinud.
Läbipaistvus kui ainus toimiv ravim
Kuhu siis kadusid maksumaksja miljonid? Need ei ole enamasti varastatud otseses mõttes. Need on haihtunud läbi ebaefektiivsuse pragude, mattunud bürokraatia kihtide alla, kulutatud poolikutele IT-lahendustele ja makstud kinni ehitustööde hinnatõusuna. Need on kadunud, sest süsteem on ehitatud viisil, mis soosib protsessi, mitte tulemust.
Lahendus ei ole lihtne, kuid see algab radikaalsest läbipaistvusest. Riigieelarve peab muutuma uuesti loetavaks dokumendiks. Iga kulu peab olema põhjendatud ja tagantjärele kontrollitav. Kodanikuna on meie kohustus mitte muutuda apaatseks. Me peame nõudma selgeid vastuseid, jälgima ajakirjanduslikke uurimusi ja toetama poliitilisi jõude, kes seisavad reaalse haldusreformi ja personaalse vastutuse eest. Raha ei teki juurde maksude tõstmisest, kui “auk”, kust see välja voolab, jääb lappimata. Tõeline rikkus tuleb targast majandamisest, mitte suuremast eelarvest.
